前言：事(shi)前(qian)績(ji)(ji)效(xiao)(xiao)(xiao)評估和事(shi)后績(ji)(ji)效(xiao)(xiao)(xiao)評價均是績(ji)(ji)效(xiao)(xiao)(xiao)管(guan)(guan)(guan)理(li)的重(zhong)要(yao)手段(duan)，二(er)者都(dou)是為了(le)加強預算(suan)管(guan)(guan)(guan)理(li)，但(dan)(dan)事(shi)前(qian)績(ji)(ji)效(xiao)(xiao)(xiao)評估著重(zhong)解決“項目(mu)支持與否”的問題；事(shi)后績(ji)(ji)效(xiao)(xiao)(xiao)評價側重(zhong)于判(pan)斷(duan)“項目(mu)效(xiao)(xiao)(xiao)益好壞”。二(er)者在目(mu)的、對象、內容(rong)、工作(zuo)開(kai)展階段(duan)及組織管(guan)(guan)(guan)理(li)等方面各有(you)特點，但(dan)(dan)事(shi)前(qian)績(ji)(ji)效(xiao)(xiao)(xiao)評估位(wei)于績(ji)(ji)效(xiao)(xiao)(xiao)管(guan)(guan)(guan)理(li)最(zui)前(qian)端，對事(shi)后績(ji)(ji)效(xiao)(xiao)(xiao)評價工作(zuo)的開(kai)展具有(you)一定指導性，預算(suan)管(guan)(guan)(guan)理(li)效(xiao)(xiao)(xiao)果更為明顯。

一、引言

為加強財(cai)政(zheng)(zheng)支出(chu)管理(li)，約(yue)束(shu)財(cai)政(zheng)(zheng)資金支出(chu)的(de)經濟性(xing)、效(xiao)(xiao)益性(xing)，事(shi)(shi)后(hou)績(ji)(ji)效(xiao)(xiao)評(ping)(ping)價工(gong)(gong)(gong)作已持(chi)續開展(zhan)多(duo)年(nian)。為在預(yu)算編(bian)制階段開始(shi)控制資金使用，北京市財(cai)政(zheng)(zheng)局于2010年(nian)率先開始(shi)探索事(shi)(shi)前(qian)績(ji)(ji)效(xiao)(xiao)評(ping)(ping)估(gu)工(gong)(gong)(gong)作。同(tong)是績(ji)(ji)效(xiao)(xiao)管理(li)的(de)重(zhong)要手段，事(shi)(shi)后(hou)績(ji)(ji)效(xiao)(xiao)評(ping)(ping)價技術已較為成熟，為什(shen)么(me)要探索開展(zhan)事(shi)(shi)前(qian)績(ji)(ji)效(xiao)(xiao)評(ping)(ping)估(gu)工(gong)(gong)(gong)作，二者(zhe)之間(jian)具備怎(zen)樣的(de)區別和聯系(xi)(xi)？事(shi)(shi)前(qian)績(ji)(ji)效(xiao)(xiao)評(ping)(ping)估(gu)工(gong)(gong)(gong)作的(de)開展(zhan)對事(shi)(shi)后(hou)績(ji)(ji)效(xiao)(xiao)評(ping)(ping)價工(gong)(gong)(gong)作有什(shen)么(me)樣的(de)影響？通過分析(xi)梳理(li)二者(zhe)的(de)關(guan)系(xi)(xi)，有助(zhu)于我們進一步了(le)解兩項工(gong)(gong)(gong)作各(ge)自的(de)特(te)點(dian)，明(ming)確(que)事(shi)(shi)前(qian)績(ji)(ji)效(xiao)(xiao)評(ping)(ping)估(gu)對項目決(jue)策及實施的(de)重(zhong)要指導意義。

二、事前績效評估與事后績效評價的比較

《北(bei)京市(shi)(shi)市(shi)(shi)級項目支出(chu)事(shi)前績效(xiao)評估管(guan)理(li)暫行辦法》（京財(cai)(cai)預〔2012〕2892號）是(shi)北(bei)京市(shi)(shi)開(kai)展事(shi)前績效(xiao)評估工(gong)作的(de)主(zhu)要依據，《北(bei)京市(shi)(shi)財(cai)(cai)政支出(chu)績效(xiao)評價(jia)實施細則》（京財(cai)(cai)績效(xiao)〔2013〕2072號）是(shi)北(bei)京市(shi)(shi)開(kai)展事(shi)后績效(xiao)評價(jia)工(gong)作的(de)主(zhu)要依據，在文件(jian)基礎上，結合(he)其他相關資料，對(dui)兩(liang)項工(gong)作的(de)對(dui)象、內容(rong)、組織管(guan)理(li)等方面進行了比較分析。

（一）目的(de)

事(shi)(shi)前績(ji)效評(ping)估(gu)與事(shi)(shi)后(hou)績(ji)效評(ping)價均(jun)是為了加強(qiang)預(yu)算管(guan)理(li)，但二者(zhe)的(de)本質目的(de)存在差異，前者(zhe)的(de)目的(de)是加強(qiang)預(yu)算科學(xue)化(hua)(hua)精細化(hua)(hua)管(guan)理(li)，提(ti)高預(yu)算資金(jin)分配決策的(de)科學(xue)性、公開(kai)性和公正性，著重(zhong)解(jie)決“支持與否”的(de)問題(ti)；后(hou)者(zhe)的(de)目的(de)是加強(qiang)預(yu)算績(ji)效管(guan)理(li)，強(qiang)化(hua)(hua)支出責(ze)任，建立科學(xue)、合理(li)的(de)財政(zheng)支出績(ji)效評(ping)價管(guan)理(li)體(ti)系，提(ti)高財政(zheng)資金(jin)使用效益(yi)，著重(zhong)判斷“效益(yi)好壞”的(de)問題(ti)。

（二）對(dui)象

事前績效(xiao)評(ping)估與事后績效(xiao)評(ping)價(jia)均(jun)關注(zhu)(zhu)(zhu)金(jin)額較大(da)的(de)(de)項目(mu)，前者(zhe)關注(zhu)(zhu)(zhu)與市(shi)財(cai)政(zheng)局直接發生預算(suan)繳(jiao)撥款關系的(de)(de)單位申(shen)請的(de)(de)財(cai)政(zheng)資(zi)(zi)金(jin)項目(mu)，以(yi)擬列入(ru)預算(suan)的(de)(de)民(min)生類(lei)、城市(shi)管理(li)服務和(he)城市(shi)建設類(lei)等社(she)會(hui)關注(zhu)(zhu)(zhu)度(du)較高、金(jin)額較大(da)的(de)(de)項目(mu)及(ji)重大(da)政(zheng)策為重點；后者(zhe)包括(kuo)納入(ru)政(zheng)府或部(bu)門預算(suan)管理(li)的(de)(de)資(zi)(zi)金(jin)，以(yi)項目(mu)支出為重點，側(ce)重于與本部(bu)門職能密切相關、具有明顯社(she)會(hui)影響(xiang)和(he)經濟影響(xiang)的(de)(de)項目(mu)。

（三）內容(rong)

事前績效(xiao)評(ping)(ping)估(gu)主(zhu)要是定性(xing)(xing)(xing)(xing)評(ping)(ping)估(gu)項(xiang)目(mu)(mu)是否(fou)具備必要性(xing)(xing)(xing)(xing)和可(ke)行(xing)性(xing)(xing)(xing)(xing)，是否(fou)符合立項(xiang)支持條件，應該支持多(duo)少(shao)資金，其(qi)內(nei)容(rong)包(bao)括項(xiang)目(mu)(mu)實施的必要性(xing)(xing)(xing)(xing)、可(ke)行(xing)性(xing)(xing)(xing)(xing)、績效(xiao)目(mu)(mu)標(biao)、財政支持范圍(wei)及(ji)(ji)方式(shi)、項(xiang)目(mu)(mu)預算和其(qi)他內(nei)容(rong)。事后績效(xiao)評(ping)(ping)價主(zhu)要是定量評(ping)(ping)價項(xiang)目(mu)(mu)目(mu)(mu)標(biao)實現程(cheng)(cheng)度(du)，項(xiang)目(mu)(mu)執行(xing)過程(cheng)(cheng)是否(fou)合規(gui)，預期效(xiao)果是否(fou)明顯、合理，其(qi)內(nei)容(rong)包(bao)括績效(xiao)目(mu)(mu)標(biao)設定、資金投入和使用、相關(guan)制度(du)及(ji)(ji)措施、目(mu)(mu)標(biao)實現程(cheng)(cheng)度(du)和效(xiao)果等。

（四）階(jie)段

事(shi)前績(ji)(ji)(ji)(ji)效評(ping)(ping)估(gu)工作更為(wei)前置，在項(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)(mu)(mu)(mu)預算編制階段進(jin)行，確(que)定(ding)(ding)是否應該安排預算，事(shi)后(hou)績(ji)(ji)(ji)(ji)效評(ping)(ping)價(jia)是在項(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)(mu)(mu)(mu)實施完成(cheng)后(hou)開(kai)展，對項(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)(mu)(mu)(mu)執(zhi)行效果(guo)進(jin)行評(ping)(ping)價(jia)。項(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)(mu)(mu)(mu)在事(shi)前績(ji)(ji)(ji)(ji)效評(ping)(ping)估(gu)中予(yu)以立項(xiang)(xiang)(xiang)支持并(bing)順利(li)執(zhi)行后(hou)，根據需要進(jin)入事(shi)后(hou)績(ji)(ji)(ji)(ji)效評(ping)(ping)價(jia)環(huan)節(jie)。若事(shi)前績(ji)(ji)(ji)(ji)效評(ping)(ping)估(gu)確(que)定(ding)(ding)對項(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)(mu)(mu)(mu)不予(yu)支持，該項(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)(mu)(mu)(mu)立項(xiang)(xiang)(xiang)不成(cheng)立，則(ze)不可能(neng)進(jin)入到事(shi)后(hou)績(ji)(ji)(ji)(ji)效評(ping)(ping)價(jia)環(huan)節(jie)。

（五）組織管理

事(shi)前績效評(ping)估與事(shi)后績效評(ping)價(jia)均由財(cai)政部(bu)(bu)門(men)統一領導，前者通過委(wei)托第三(san)方的(de)方式開展，主(zhu)(zhu)管部(bu)(bu)門(men)、預(yu)算(suan)單(dan)位配合實(shi)施，且可邀請人大代表和政協委(wei)員從預(yu)算(suan)監(jian)督和民主(zhu)(zhu)監(jian)督的(de)角度提(ti)出意(yi)見(jian)和建議，其參與方、監(jian)督方更為(wei)(wei)全面(mian)；后者根據評(ping)價(jia)工作需(xu)要選擇是否借用第三(san)方機(ji)構力量，有財(cai)政部(bu)(bu)門(men)組織評(ping)價(jia)和預(yu)算(suan)部(bu)(bu)門(men)組織評(ping)價(jia)兩種形(xing)式，組織主(zhu)(zhu)體(ti)更為(wei)(wei)多樣(yang)化。

表1：評(ping)估與(yu)評(ping)價比(bi)較分析表

三、事前績效(xiao)評(ping)估對事后(hou)績效(xiao)評(ping)價的影(ying)響

事(shi)前績(ji)(ji)(ji)(ji)效(xiao)(xiao)(xiao)評估工作(zuo)在績(ji)(ji)(ji)(ji)效(xiao)(xiao)(xiao)管(guan)理環節中(zhong)的順序決定了開展事(shi)前績(ji)(ji)(ji)(ji)效(xiao)(xiao)(xiao)評估工作(zuo)會(hui)對項(xiang)目執行產生影響，從而反映(ying)在事(shi)后績(ji)(ji)(ji)(ji)效(xiao)(xiao)(xiao)評價(jia)(jia)結果上(shang)。通(tong)過對事(shi)前績(ji)(ji)(ji)(ji)效(xiao)(xiao)(xiao)評估重點關注內容及事(shi)后績(ji)(ji)(ji)(ji)效(xiao)(xiao)(xiao)評價(jia)(jia)指標體系中(zhong)指標解釋進行剖析發(fa)現：

（一）項目(mu)相關(guan)性評估對項目(mu)績效的影響

項目的相(xiang)(xiang)關(guan)性(xing)(xing)(xing)(xing)主要針對(dui)政策相(xiang)(xiang)關(guan)性(xing)(xing)(xing)(xing)、職能相(xiang)(xiang)關(guan)性(xing)(xing)(xing)(xing)、需求相(xiang)(xiang)關(guan)性(xing)(xing)(xing)(xing)、財政投入相(xiang)(xiang)關(guan)性(xing)(xing)(xing)(xing)和(he)產(chan)(chan)出(chu)與效果相(xiang)(xiang)關(guan)性(xing)(xing)(xing)(xing)等(deng)(deng)進(jin)行分析。這(zhe)與事后績效評(ping)(ping)價體系中決策依據、產(chan)(chan)出(chu)數量、產(chan)(chan)出(chu)質量、社會(hui)效益(yi)、經濟(ji)效益(yi)及服(fu)務對(dui)象(xiang)滿意(yi)度等(deng)(deng)指標(biao)的評(ping)(ping)分要點契合(he)程(cheng)度較高。對(dui)前者的論證可能會(hui)在事后績效評(ping)(ping)價中通(tong)過這(zhe)些(xie)指標(biao)得分反(fan)映(ying)出(chu)來(lai)。

（二）項目預期績(ji)效(xiao)(xiao)的可實現性對項目績(ji)效(xiao)(xiao)的影響

項(xiang)目(mu)(mu)(mu)預期績(ji)效(xiao)(xiao)的可實現(xian)性主要分析(xi)績(ji)效(xiao)(xiao)目(mu)(mu)(mu)標(biao)明確(que)合(he)理性、績(ji)效(xiao)(xiao)目(mu)(mu)(mu)標(biao)細化(hua)量化(hua)程(cheng)度和項(xiang)目(mu)(mu)(mu)預期效(xiao)(xiao)益(yi)可實現(xian)程(cheng)度等內容。這與事(shi)后績(ji)效(xiao)(xiao)評(ping)價體系中(zhong)項(xiang)目(mu)(mu)(mu)目(mu)(mu)(mu)標(biao)、效(xiao)(xiao)益(yi)指(zhi)(zhi)標(biao)的評(ping)分要點契合(he)程(cheng)度較高。對前者的論證可能會在事(shi)后績(ji)效(xiao)(xiao)評(ping)價中(zhong)通過這些指(zhi)(zhi)標(biao)得(de)分反映出來。

（三）項目實施方案(an)的有效(xiao)性

項(xiang)目(mu)實施方(fang)案的有效(xiao)性(xing)(xing)主要針對(dui)項(xiang)目(mu)內(nei)容明確性(xing)(xing)，決策(ce)(ce)程(cheng)序(xu)規(gui)范性(xing)(xing)，預(yu)算編制(zhi)及(ji)技術(shu)方(fang)案的科學(xue)合理性(xing)(xing)，項(xiang)目(mu)組織(zhi)機構、管(guan)理制(zhi)度和管(guan)控措施健全(quan)有效(xiao)性(xing)(xing)，項(xiang)目(mu)資金(jin)保障條件等進行分(fen)析。這與事后(hou)績效(xiao)評(ping)價體(ti)系中決策(ce)(ce)程(cheng)序(xu)、預(yu)算管(guan)理、財務管(guan)理、組織(zhi)機構、制(zhi)度建設(she)及(ji)過程(cheng)實施等指標(biao)(biao)的評(ping)分(fen)要點契合程(cheng)度較高(gao)。對(dui)前者的論證可能會在事后(hou)績效(xiao)評(ping)價中通過這些指標(biao)(biao)得分(fen)反映(ying)出來。

（四）項目預(yu)期績效的可(ke)持(chi)續性

項目(mu)預(yu)期(qi)績效的可(ke)持續(xu)性(xing)主要(yao)針對政策(ce)的可(ke)持續(xu)性(xing)、預(yu)期(qi)產出(chu)及效果的可(ke)持續(xu)性(xing)和組(zu)織管理機構(gou)的可(ke)持續(xu)性(xing)等進(jin)行(xing)分析。這(zhe)與事(shi)后(hou)績效評(ping)價(jia)體(ti)系中項目(mu)決策(ce)依(yi)據、效益指標(biao)關(guan)注的要(yao)點具有一定相(xiang)似(si)性(xing)。對前(qian)者(zhe)的論證可(ke)能(neng)會在事(shi)后(hou)績效評(ping)價(jia)中通過(guo)這(zhe)些指標(biao)得分反映出(chu)來。

（五）財政資金投(tou)入的可行(xing)性(xing)風(feng)險

財(cai)政(zheng)(zheng)資金投(tou)入(ru)的可行性風(feng)險(xian)主(zhu)要(yao)針(zhen)對財(cai)政(zheng)(zheng)投(tou)入(ru)能(neng)力(li)風(feng)險(xian)、財(cai)政(zheng)(zheng)資金重復投(tou)入(ru)風(feng)險(xian)、支持方式(shi)及(ji)(ji)項目執行導致的財(cai)政(zheng)(zheng)資金投(tou)入(ru)風(feng)險(xian)等進行分(fen)析(xi)。這(zhe)與(yu)事(shi)后績效評價體系(xi)中預(yu)算管(guan)理(li)、資金到(dao)位(wei)及(ji)(ji)財(cai)務管(guan)理(li)等指(zhi)標(biao)的評分(fen)要(yao)點殊途同歸。對前者的論(lun)證可能(neng)會在事(shi)后績效評價中通(tong)過這(zhe)些指(zhi)標(biao)得分(fen)反映(ying)出來。

四、基本結論與啟示

（一）事前績效(xiao)評估的特點(dian)

1.事前績效(xiao)評估主要目(mu)的是確定是否對被評估項(xiang)目(mu)予以立項(xiang)支持，支持多少錢(qian)，評估結果(guo)直接應用于安排項(xiang)目(mu)預(yu)算，對預(yu)算資金的分配(pei)使用直接產生影(ying)響，其將績效(xiao)管理工(gong)作前置(zhi)，預(yu)算管理效(xiao)果(guo)更(geng)為(wei)明顯(xian)。

2.目前(qian)，事前(qian)績效評(ping)估的實施主體只能是財政(zheng)部門，且除專(zhuan)家外，人(ren)大代表和政(zheng)協(xie)委員均參(can)與事前(qian)績效評(ping)估的過(guo)程，相較(jiao)于事后績效評(ping)價，涉及的監督力量(liang)更為廣泛。

3.事前(qian)績效(xiao)評估(gu)(gu)(gu)處于探索階段，評估(gu)(gu)(gu)體系尚不夠完善，無法形(xing)成(cheng)(cheng)定(ding)量(liang)的(de)(de)評估(gu)(gu)(gu)意見(jian)，定(ding)性(xing)(xing)評估(gu)(gu)(gu)意見(jian)多(duo)依賴于參與評估(gu)(gu)(gu)人員的(de)(de)專(zhuan)業素養，需進一步(bu)探索完善事前(qian)績效(xiao)評估(gu)(gu)(gu)體系，形(xing)成(cheng)(cheng)定(ding)量(liang)與定(ding)性(xing)(xing)分析結合(he)機制，增(zeng)加評估(gu)(gu)(gu)結論的(de)(de)專(zhuan)業性(xing)(xing)和科學性(xing)(xing)，促進事前(qian)評估(gu)(gu)(gu)工作的(de)(de)專(zhuan)業性(xing)(xing)和普(pu)適(shi)性(xing)(xing)。

（二）事后績效評價的特點

1.事后績(ji)效(xiao)評價主(zhu)要目(mu)的是定(ding)量評價項(xiang)目(mu)目(mu)標實現程度，執行過程是否合(he)規(gui)，預期效(xiao)果是否達到，評價結果更傾向于財政資金使用效(xiao)果“好(hao)壞”的追責(ze)與整改，并作為(wei)編制下一(yi)年度預算的參考(kao)依據。

2.事后績效評(ping)價有財政(zheng)部門(men)和(he)預算(suan)單位兩種組織形式，其(qi)工(gong)作組織主體更為多樣化，且在開展(zhan)評(ping)價工(gong)作時，可根據需要(yao)委(wei)托專家、中介機構參與(yu)，對是(shi)否有人(ren)大代表和(he)政(zheng)協(xie)委(wei)員參與(yu)評(ping)價工(gong)作不做要(yao)求。

（三(san)）事前績(ji)效評估的指導意(yi)義

事(shi)前(qian)績(ji)效(xiao)(xiao)(xiao)評(ping)(ping)(ping)估工(gong)作(zuo)(zuo)位于績(ji)效(xiao)(xiao)(xiao)管(guan)理的(de)(de)(de)最前(qian)端，其對項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)決策(ce)及實施(shi)具有(you)(you)重要指導(dao)意(yi)義(yi)。首先(xian)，開(kai)展事(shi)前(qian)績(ji)效(xiao)(xiao)(xiao)評(ping)(ping)(ping)估工(gong)作(zuo)(zuo)有(you)(you)利于財(cai)政(zheng)部(bu)門(men)全面(mian)掌控(kong)行(xing)業前(qian)景、預(yu)算(suan)部(bu)門(men)組織管(guan)理、項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)實施(shi)計(ji)劃等(deng)情況(kuang)，進而(er)合(he)理安排預(yu)算(suan)資(zi)(zi)(zi)金，提高預(yu)算(suan)資(zi)(zi)(zi)金分(fen)配(pei)決策(ce)的(de)(de)(de)科學性。其次，預(yu)算(suan)部(bu)門(men)在配(pei)合(he)財(cai)政(zheng)部(bu)門(men)開(kai)展事(shi)前(qian)績(ji)效(xiao)(xiao)(xiao)評(ping)(ping)(ping)估工(gong)作(zuo)(zuo)過程中(zhong)，通(tong)過剖析項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)依據(ju)的(de)(de)(de)宏觀政(zheng)策(ce)、行(xing)業環境及項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)與單位履職之間的(de)(de)(de)關系，明(ming)確績(ji)效(xiao)(xiao)(xiao)目(mu)(mu)標、定位受益(yi)群體并預(yu)期(qi)項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)效(xiao)(xiao)(xiao)果(guo)，有(you)(you)利于預(yu)算(suan)部(bu)門(men)宏觀把控(kong)項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)并有(you)(you)效(xiao)(xiao)(xiao)避(bi)免(mian)因目(mu)(mu)標、受益(yi)群體等(deng)不明(ming)確造成(cheng)的(de)(de)(de)公共財(cai)政(zheng)資(zi)(zi)(zi)源浪費，提高財(cai)政(zheng)資(zi)(zi)(zi)金使用效(xiao)(xiao)(xiao)益(yi)。再次，事(shi)前(qian)績(ji)效(xiao)(xiao)(xiao)評(ping)(ping)(ping)估工(gong)作(zuo)(zuo)要求(qiu)預(yu)算(suan)部(bu)門(men)制定項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)執(zhi)行(xing)計(ji)劃，明(ming)確項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)實施(shi)的(de)(de)(de)人、財(cai)、物、管(guan)理機制等(deng)保(bao)(bao)障措施(shi)，能夠保(bao)(bao)障項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)實施(shi)的(de)(de)(de)計(ji)劃性、條理性，強(qiang)化項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)相關人員留存(cun)執(zhi)行(xing)過程資(zi)(zi)(zi)料的(de)(de)(de)意(yi)識，并做好應對項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)執(zhi)行(xing)過程中(zhong)突(tu)發狀況(kuang)的(de)(de)(de)前(qian)期(qi)準備工(gong)作(zuo)(zuo)。

轉載自微信公眾號績效評價實務